La centralizzazione degli acquisti sanitari. Dove siamo e le prospettive di sviluppo

Le analisi dell’Osservatorio Masan di Sda Bocconi Cergas, che saranno presentate al convegno annuale del 1° marzo, confermano una situazione abbastanza variegata di organizzazione della centralizzazione degli acquisti, anche se progressivamente sta emergendo la consapevolezza della necessità di strutture dedicate per il governo e la gestione del procurement sanitario, sia per quanto riguarda, evidentemente le categorie Dpcm sia per gli acquisti extra Dpcm. La spinta alla centralizzazione ha subito una ulteriore accelerazione con l’attuazione del Pnrr. Differentemente dal passato, in cui l’obiettivo era la razionalizzazione della spesa, in questo caso la scelta deriva dalla necessità di gestire una mole consistente di risorse e progetti nel rispetto di target e milestone del piano. In particolare, va notato un positivo coinvolgimento di Consip, già attore specializzato e cruciale nel sistema degli acquisti sanitari, nella programmazione e gestione degli investimenti tecnologici, con positivi effetti anche in termini di razionalizzazione degli acquisti sul territorio, e di Invitalia nei lavori.
La regia centrale dell’attuazione del Pnrr, ma anche le scelte esplicite effettuate in buona parte delle regioni, non hanno, invece, consentito una sufficiente valorizzazione del ruolo delle centrali di committenza regionali, che rimangono specializzate prevalentemente in forniture e servizi. Un rafforzamento dei processi di centralizzazione a livello nazionale non deve comunque portare a un disinvestimento a livello locale, visto che il fabbisogno e la gestione dei contratti rimane prerogativa locale. Anzi, le messa a disposizione di strumenti di acquisto a livello nazionale, deve essere accompagnata da una forte governance a livello regionale e locale per evitare situazioni di entropia.
La fotografia elaborata dall’Osservatorio Masan conferma che le categorie merceologiche su cui sono impegnate le centrali regionali rimangono beni standardizzati, quali farmaci e vaccini (Figura 1), con tempi di aggiudicazione in progressivo miglioramento (Figura 2). Il percorso di trasformazione delle centrali di committenza in hub di competenze a supporto dei processi di acquisto e investimento con un forte orientamento all’innovazione e la creazione di valore sembra ancora molto lontano. Tuttavia, alcune di esse, seppur in punta di piedi stanno muovendo alcuni passi importanti verso una maggior sofisticazione dei processi di acquisto, ma si tratta di scelte dovute più alla visione dei direttori e dei loro team, piuttosto che chiaramente volute dai vertici istituzionali. D’altra parte, a meno di misure straordinarie di reclutamento, il personale delle centrali rimane troppo poco e spesso non adeguatamente formato per affrontare questo processo di riorientamento.
Proprio in considerazione della carenza di personale, tre potrebbero essere le strategie da perseguire, che le centrali e le Regioni potrebbero considerare:
• strategia di continuità: secondo cui le centrali rimangono prevalentemente concentrate su acquisti Dpcm con alcune iniziative che riguardano anche categorie extra Dpcm;
• strategia della specializzazione: in logica incrementale, la specializzazione potrebbe trainare alleanze tra centrali (già sperimentate) con l’obiettivo di ottimizzare le risorse e i risultati; in questo senso sarebbe auspicabile anche una riflessione sul ruolo di centrali nazionali per l’acquisto di beni altamente standard, quali farmaci e vaccini;
• strategia dell’innovazione: basata su una progressiva specializzazione della centrale, attraverso la creazione di unità e progettualità ad hoc, anche facendo leva sulle competenze più avanzate maturate in alcune aziende sanitarie, nel supportare la realizzazione di acquisti con logiche più innovative e investimenti.
La strategia della specializzazione richiede un elevato sforzo di allineamento e coordinamento tra regioni, ad oggi forse difficile a meno di un intervento normativo incentivante. La strategia di innovazione sarebbe auspicabile e in parte si stanno rilevando iniziative puntuali emergenti di tipo informale e non istituzionalizzate, come scritto. La necessità, più volte suggerita dall’Osservatorio Masan, di veicolare il procurement da logiche operative a logiche strategiche, anche per perseguire obiettivi di innovazione, non può essere più trascurata. Condizione imprescindibile per questa transizione è ancora una volta la gestione delle risorse umane, attraverso politiche di reclutamento e formazione per creare un nucleo forte e autorevole di persone capaci di governare i processi strategici, ma anche per attuarli, dalla programmazione al monitoraggio delle performance dei fornitori.
Il rafforzamento di soggetti aggregatori a livello nazionale, come sta avvenendo nell’attuazione del Pnrr, potrebbe essere utile per sollevare le centrali regionali dalla gestione delle procedure di selezione per l’approvvigionamento di beni standard, liberando dunque risorse umane da impiegare su procedure più sofisticate e strategiche.
Per sostenere processi di innovazione dal basso, l’Osservatorio Masan ha messo a punto due strumenti di supporto al capacity building. Il primo è il Value Based Procurement Process, volto a stimolare le centrali di committenza, ma non solo, ad avviare iniziative di riconfigurazione del procurement in modo da generare più valore con i processi di acquisto. Si tratta di un framework che può supportare l’attuazione della strategia di innovazione, specie da parte delle centrali più mature. Da questo punto di vista va osservato che alcune centrali, quali ad esempio Estar, che negli ultimi anni ha avviato iniziative di procurement strategico, sia con l’attivazione di contratti value based ma anche di logiche di monitoraggio più sofisticate, abbiano avviato un percorso con l’Osservatorio Masan per comprendere le modalità attuative del value based procurement process. È indubbio che acquisti innovativi, anche seguendo logiche di value based procurement process, non possano che avvenire ai livelli di governo più decentrati (a livello regionale e aziendale).
Un secondo strumento è un white paper di riflessione sul Vendor Rating (VR), anch’esso prodromico al passaggio verso un procurement strategico. Infatti, la costruzione del valore nell’approvvigionamento non è esclusivamente funzione di una gestione efficiente ed efficace del processo di selezione del fornitore, ma anche, e forse soprattutto, di una corretta esecuzione del contratto. L’affidabilità del fornitore è elemento cruciale per conseguire gli obiettivi del contratto.
Nella pratica aziendale il VR è un processo di valutazione che alimenta un sistema di classificazione, basato su indicatori sintetici, che esprime la capacità del fornitore di soddisfare le esigenze del committente, in termini di livello di prestazione offerto e affidabilità.
In questo senso il VR costituisce uno strumento di governo del rischio aziendale, volto a filtrare e monitorare i fornitori per evitare ricadute critiche e potenzialmente dannose sull’azienda e, al contempo, valorizzare le performance dei fornitori in sinergia con gli obiettivi del committente.
Negli anni più recenti, il VR sta assumento un ruolo chiave nell’ambito delle politiche di sostenibilità, data la crescente attenzione posta dai rating e indici ESG (Environment, Social & Governance) sulla supply chain. Si tratta di un ambito potenzialmente molto interessante per le amministrazioni e le aziende pubbliche. Infatti, oltre a orientare i fornitori verso una maggiore sostenibilità delle loro operation, consente al pubblico di contribuire direttamente e in modo significativo agli obiettivi di sostenibilità.
Diversamente dalle applicazioni in ambito privato, il VR non può trovare a oggi applicazione al procurement pubblico, in altre parole non consente di creare “filtri” o sistemi di premialità in fase di gara. Tuttavia, la sua funzione di "signalling", in altre parole di riconscimento pubblico dei fornitori "più meritevoli", può trovare alcune applicazioni agli acquisti pubblici per:
• motivare l’invito o l’eventuale re-invito a procedure negoziate per acquisti sotto soglia comunitaria;
• motivare l’esercizio di un’opzione di rinnovo contrattuale prevista in sede di gara sulla base di dati oggettivi;
• costruire, all’interno di accordi quadro plurifornitore, un sistema evoluto di aggiudicazione degli appalti specifici, superando un sistema a quote fisse o di mera rotazione;
• definire l’entità delle cauzioni richieste.
Un avvicinamento graduale a logiche di vendor rating simili a quelle impiegate nel privato, semmai gestite in collaborazione tra centrali regionali, può costituire uno tra gli strumenti cardine per le centrali per assumere la postura di buyer sofisticato, stimolando una raccolta ragionata di dati che potrebbe anche essere prodromica all’introduzione di contratti con meccanismi i pagamento parzialmente legati al valore.

* Osservatorio Masan, Sda Bocconi