Consiglio di Stato/ Dm 71, via libera agli standard territoriali ma l’allegato va riscritto

La Sezione normativa (parere 881-2022 numero affare 00619/2022) del Consiglio di Stato ha dato il via libera con osservazioni allo Schema di decreto del ministro della Salute, di concerto con il ministro dell’Economia e delle finanze, relativo ai "Modelli e standard per lo sviluppo dell’assistenza territoriale nel Servizio sanitario nazionale" (Ssn), necessario per l’attuazione della misura Pnrr M6 – C1- Riforma Reti di prossimità strutture e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale.
Pone l’accento e molti dubbi sulla struttura legislativa adottata.
In estrema sintesi, il Consiglio esorta il ministero a dividere quello che è normativa da quello che è linea guida per evitare di creare uno strumento legislativo di difficile modificabilità.
Il decreto meglio conosciuto come Dm 71/2022 , rientrante nell’ambito delle azioni di potenziamento dei Livelli essenziali di assistenza (Lea), definiti dal Dpcm 12 gennaio 2017, costituisce il completamento della riforma dei servizi sanitari, in una logica di continuità assistenziale territoriale, già prevista dal Regolamento recante la definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza ospedaliera di cui al decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70.
Il disegno di riforma, affermano i Giudici di Palazzo Spada, delinea un innovativo modello organizzativo dell’assistenza sanitaria territoriale, che prevede la rimodulazione dei servizi e delle prestazioni offerte affinché siano il più possibile prossimi all’utente raggiungendolo fino al suo domicilio, che diviene il primo e fondamentale "luogo di cura".
Da un punto di vista sostanziale, la documentazione trasmessa (in particolare la nota congiunta dei due ministri che chiedono la deliberazione del Consiglio dei ministri onde superare il mancato conseguimento dell’intesa in Conferenza) attesta la raggiunta condivisione sul testo da parte del ministro concertante ma pone dei dubbi importanti circa la formula legislativa utilizzata.
In particolare, il Consiglio di Stato evidenzia che l’allegato che identifica i passaggi tecnici degli atti clinici abbia alcune carenze di scrittura molto importanti.
In particolare, afferma il Parere, "fermi restando il sostegno e la condivisione, tanto per gli obiettivi perseguiti quanto per le scelte strategiche delineate, che appaiono collocarsi in linea con le best practice internazionali e in coerenza con il Pnrr, la Sezione non può però non osservare che l’allegato contiene una serie di indicazioni aventi carattere eterogeneo tra di loro, avendo alcune natura squisitamente prescrittiva, altre funzione evidentemente descrittiva, altre ancora risolvendosi in auspici e possibili soluzioni per l’assetto futuro".
L’eterogeneità dei contenuti si spiega in ragione dell’iter di formazione del documento tecnico di sintesi, la cui redazione è stata affidata a un gruppo di lavoro costituito nell’ambito della Cabina di Regia per la Salute 2019 -2021 e costituisce la sintesi di una serie di tavoli tecnici.
Tuttavia, afferma il Consiglio, "va evidenziato che la scelta di recepire il contenuto dell’allegato come parte integrante del decreto implica: che a tutte le 49 pagine di cui è composto dovrebbe attribuirsi forza normativa e che tutte le indicazioni in esso contenute dovrebbero essere attuate 'entro 6 mesi' e che, in mancanza di altre indicazioni, qualunque modifica si intendesse in futuro apportare al contenuto dell’allegato, la stessa dovrebbe necessariamente seguire il medesimo procedimento prescritto per l’adozione dello schema in esame".
Alla luce delle suesposte considerazioni e proprio al fine di assicurare il pieno raggiungimento dei condivisibili obiettivi perseguiti, "questo Consiglio di Stato ritiene che sia necessario chiarire meglio quale sia la parte prescrittiva e quale sia la parte descrittiva del detto Allegato, attraverso correzioni formali e una risistemazione grafica che, senza modificarne i contenuti sostanziali, operino una distinzione di tipo solo qualitativo tra le suddette parti".
Il ministero, suggerisce il Consiglio di Stato, dovrebbe redigere un nuovo allegato ad hoc, da richiamare quale parte integrante del decreto unitamente all’Allegato 1 nell’articolo 1, comma 1, nel quale far confluire un elenco degli standard, degli organi e degli uffici, delle competenze, dei procedimenti e degli indicatori aventi natura normativa e, pertanto, cogente, attribuendo, conseguentemente, a quanto non riportato nel detto ulteriore Allegato, natura meramente descrittiva, esemplificativa, esortativa (tale attribuzione dovrebbe essere effettuata da un apposito richiamo, da inserire nel testo del d.m.).
In sintesi, va diviso quello che è legge da quello che è linea guida per evitare di calpestare la legislazione concorrente delle Regioni, ai sensi dell’articolo 2 del Dlgs n. 502/1992, la determinazione dei principi sull’organizzazione dei servizi e sull’attività destinata alla tutela della salute, nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi statali.
Non solo, la sezione pone l’accento anche sulla complicazione dei sistemi di controllo degli avanzamenti regionali: " pur consapevole che la fissazione di milestone e target connessi all’attuazione del Pnrr esercita un potente effetto di stimolo e responsabilizzazione nei confronti delle Amministrazioni interessate, è quindi indotta a osservare che il monitoraggio sull’attuazione della riforma qui in esame risulta essere rinviato, a cascata, alla futura adozione di atti (talvolta richiedenti il raggiungimento di accordi fra più soggetti) e alla concreta creazione degli organi, strumenti e procedure che saranno previsti da questi, in un quadro che appare di crescente complessità istituzionale. In tale prospettiva, questo Consiglio di Stato non può che esprimere, nei limiti a esso concessi, una forte raccomandazione e un auspicio per la puntuale messa in atto di tutte le misure previste e per il concorde, costante e leale impegno di tutti gli attori istituzionali coinvolti in direzione della compiuta attuazione di una riforma che, mirando ad assicurare uguaglianza nel diritto alla salute sull’intero territorio nazionale, riveste la più grande importanza».