Nella legge delega per la riforma fiscale nessun miglioramento per la tassazione delle aziende Ssn. E chi ci rimette è il diritto alla salute dei cittadini

Le prospettive finanziarie per il Servizio sanitario nazionale si fanno sempre più complicate… Intanto non ci sarà nessuno stanziamento extra nella prossima Legge di Bilancio a favore del Fondo sanitario nazionale; questa è stata pochi giorni fa la risposta del Ministro del Mef Giorgetti al Ministro alla Salute Schillaci, che aveva richiesto almeno 4 miliardi in più, ma quello che appare più grave è la dimenticanza, nel disegno di Legge per la riforma fiscale, delle aspettative della sanità pubblica, che più volte abbiamo messo qui in evidenza. Le maggiori lacune erano state sintetizzate nel servizio "La sanità pubblica e il terzo settore grandi assenti nel progetto di riforma fiscale" .
Ebbene, la Camera dei Deputati ha approvato, il 4 agosto scorso, in via definitiva, dopo che il Senato aveva apportato due giorni prima alcune modifiche, il disegno di legge per la riforma fiscale, approvato dal Consiglio dei ministri il 16 marzo e dalla stessa Camera in prima lettura il 12 luglio. In data 14 agosto, nella GU n. 189, è stato pubblicato il testo definitivo (Legge 9 agosto 2023, n. 111). Come previsto nell’art. 1 - punto 6, entro 24 mesi il Governo dovrà adottare i decreti legislativi per attuare la riforma.
Purtroppo nei passaggi parlamentari nessun passo avanti è stato fatto, fra quelli auspicati.
Mentre per il settore privato - sia per le persone fisiche che per i lavoratori autonomi e per le imprese - le novità sono già delineate, per quanto riguarda invece gli enti non commerciali, e di conseguenza per le Aziende del Ssn, a cui è rivolta la nostra attenzione, la legge delega è stata estremamente vaga e non consente di prevedere una tassazione meno pesante di quella in vigore ormai da molti anni e che contribuisce alla crisi del settore.
Troviamo i primi riferimenti agli "enti non commerciali" (e al Terzo settore) nell’art. 2 della Legge delega, che detta i principi e i criteri direttivi generali che il Governo è chiamato ad osservare nell’esercizio della delega contenuta nell’articolo 1.
Ci sarebbe piaciuto trovare un riferimento al "no profit" nel primo comma, lettera a), nel quale si afferma che il Governo si ripromette la riduzione del carico fiscale e l’aumento dell’efficienza della struttura dei tributi, anche al fine di sostenere famiglie, lavoratori e imprese. Purtroppo quest’affermazione fa capire che il sostegno del settore "non profit non rientra fra le priorità del Governo.
Alla lettera c), al terzo punto, troviamo un secondo riferimento a questo settore fra i principi e i criteri a cui il Governo è chiamato ad uniformarsi:
- "la normativa fiscale riguardante gli enti del Terzo settore e quelli non
commerciali, assicurando il coordinamento con le altre disposizioni dell’ordinamento tributario nel rispetto dei princìpi di mutualità, sussidiarietà e solidarietà".
Questo riferimento appare peraltro molto vago e non fa certo presagire quella profonda revisione della normativa fiscale da molti anni auspicata per superare le incongruenze e le sperequazioni lamentate per il settore sanitario pubblico. Si prospetta al contrario una conferma dell’impianto attuale…
Nell'art. 6 sono indicati i principi e i criteri per la revisione del sistema di imposizione sui redditi delle società e degli enti, cioè dell’Ires.
Forse sarebbe stato il caso di ripristinare la originaria denominazione dell’imposta, visto che è sempre più modellata con riferimento alle società di capitali, la cui attività è finalizzata ad un reddito di impresa da ripartire fra gli azionisti. I meno giovani ricorderanno che l’imposta, con il Testo unico 917/86, era riferita alle "persone giuridiche", finché il Dlgs. 12 dicembre 2003, n. 344 (Secondo Governo Berlusconi, ministro Tremonti) non ne cambiò la denominazione; mentre il testo rimase pressoché invariato, cambiò solo l’impostazione formale e la numerazione di tutti gli articoli. In effetti era previsto che gli enti non commerciali fossero regolamentati nell’ambito della normativa Irpef, ma il progetto si fermò al nome dell’imposta. Nel testo di questo articolo non c’è alcun cenno agli enti non commerciali, ma solo novità riguardanti le imprese.
Ci si poteva aspettare quantomeno una indicazione in materia di aliquote agevolate per il settore "non profit", considerando che la Legge che le disciplina (Dpr 601/73, art. 6), contiene tuttora, a distanza di oltre 50 anni dall’entrata in vigore, denominazioni obsolete dei soggetti che ne possono usufruire. La sanità pubblica ne sconta ancora le conseguenze con un contenzioso infinito per le discriminazioni di trattamento fra i vari soggetti. Ricordiamo fra l’altro che le agevolazioni previste dalle Legge (riduzione del 50% dell’aliquota) vennero prima abolite con la manovra di bilancio 2019 ( e il Presidente Mattarella aveva parlato di tassa sulla bontà…..) e poi ripristinate in via temporanea con la Legge 11 febbraio 2019 n.12 (decreto semplificazioni).
La legge delega prevede solo, peraltro con una formula ambigua e discutibile anche per la forma "letteraria" un’aliquota agevolata (primo comma, punto a), nel caso di redditi non distribuiti e impiegati in investimenti qualificati; è evidente che per gli enti non commerciali non è prevista alcuna riduzione.
I redditi dei fabbricati, che come noto costituiscono uno dei punti critici della disciplina ora in vigore (Vedi il servizio "Non più rinviabile l’abolizione dell’imposta sui fabbricati ospedalieri" ) sono citati solo con riferimento alla cedolare secca, che verrebbe estesa alle locazioni di immobili a uso commerciale e professionale. Considerando che l’obiettivo dichiarato è quello di favorire le imprese e i proprietari privati (piccoli e grossi) di immobili, si può prevedere che resteranno esenti da imposizione quelli strumentali per le imprese e per i professionisti, mentre sarà difficile che la stessa esenzione sia estesa al patrimonio immobiliare strumentale delle Aziende del Ssn, negata finora con una interpretazione, a parere di chi scrive assai, discutibile peraltro condivisa dalla Cassazione.
In tal caso si perderebbe l’occasione per continuare a discriminare, come del resto hanno fatto negli ultimi tre decenni, Governi di ogni tipo e colore, il settore pubblico a favore di quello privato.
Un altro riferimento agli enti non commerciali, dopo quelli dell’art. 2, lo troviamo all’art. 8, che indica i "Princìpi e criteri direttivi per il graduale superamento dell’imposta regionale sulle attività produttive" ed è quello che spegne ogni speranza dell’abolizione dell’Irap nel settore sanitario pubblico, come del resto per tutti gli enti non commerciali.
Dopo aver affermato, al punto a) del primo comma, che si procederà al "graduale superamento dell’imposta", con priorità per le società di persone e le associazioni senza personalità giuridica costituite tra persone fisiche per l’esercizio in forma associata di arti e professioni, e istituire una sovrimposta, minata secondo le medesime regole dell’Ires, con l’esclusione del riporto delle perdite, si precisa che si procederà secondo regole particolari per gli enti non commerciali, con invarianza del carico fiscale, assicurando alle regioni un gettito in misura equivalente a quello attuale, da ripartire tra le stesse sulla base dei criteri vigenti in materia di Irap.
E ancora, al punto b), viene precisato che sarà necessario "provvedere affinché l’intervento di cui alla lettera a) garantisca comunque il finanziamento del fabbisogno sanitario e il gettito in misura equivalente per le regioni che presentano squilibri di bilancio sanitario o sono sottoposte a piani di rientro i quali, in base alla legislazione vigente, comportano l’applicazione, anche automatica, di aliquote dell’Irap maggiori di quelle minime.
È prevista, in sostanza, come risulta dalla Relazione del 23 marzo presentata dal Ministro dell’economia e delle Finanze Giorgetti, l’introduzione di un regime particolare per gli enti non commerciali, che applicano, così come le amministrazioni pubbliche, il regime c.d. "retributivo". In altri termini, mentre l’Irap è già stata abolita o alleggerita ancor prima della riforma fiscale per alcune categorie di contribuenti, l’imposta sarà gradualmente superata, con alcune priorità a favore di alcune categorie di contribuenti del settore privato, dove è prevista in sua sostituzione una sovraimposta sull’Ires, mentre verrà invece mantenuta per gli enti non commerciali, che come le amministrazioni pubbliche in generale e come le aziende del Ssn in particolare, già la pagano con il metodo retributivo, sganciato completamente dai risultati di bilancio e configurandosi così come una tassa sui redditi di lavoro erogati.
Siamo di fronte a un vero e proprio paradosso: volendo perseguire l’invarianza di gettito fornito dall’attuale Irap a favore delle Regioni, allo scopo di finanziare la sanità pubblica, sarebbero chiamati a pagare la nuova imposta, al netto della sovraimposta prevista per alcuni soggetti del settore privato, soprattutto le amministrazioni pubbliche, fra le quali le stesse Aziende del Ssn, che del gettito dell’imposta sarebbero le beneficiarie.
Verrebbe in sostanza confermata questa enorme partita di giro che gonfia artificiosamente le entrate destinate al finanziamento della sanità pubblica, con risorse attinte da tutto il settore pubblico e cioè dalle stesse Regioni, dai Comuni, e da tutti gli altri organi ed amministrazioni dello Stato. Il flusso dell’imposta disperde nel lungo percorso un’alta percentuale delle risorse destinate al Servizio sanitario, non solo per il costo delle risorse umane impegnate nella gestione - sia per i versamenti che per la riscossione - senza contare quelle perdute, in entrambe le fasi, per il costo del contenzioso determinato, almeno fino ad oggi, da una normativa ambigua .
Ci sembra proprio che stiamo andando verso un obiettivo completamente diverso da quello dichiarato di una semplificazione del sistema…
La Legge delega non esclude comunque, ed è quello che auspichiamo, un ripensamento del Governo su alcuni punti, anche qualificanti, dei principi e dei criteri enunciati nella Legge delega, fra i quali sono citati anche, a proposito del terzo settore e e degli enti non commerciali, i principi di mutualità, sussidiarietà e solidarietà (Art. 2 comma 1, lettera d) punto 3 .
La speranza di alleggerire gli oneri fiscali, non solo per le imprese e per i privati cittadini, ma anche per gli enti non commerciali, e in particolare per le aziende del Ssn, è riposta nei tavoli tecnici previsti dall’art. 2 , secondo comma, per la predisposizione dei decreti legislativi attuativi, in cui dovranno essere rappresentate, oltre all’Amministrazione finanziaria, anche gli enti territoriali, le organizzazioni sindacali, le associazioni di categoria e dei professionisti maggiormente rappresentative a livello nazionale. Sarà però necessario che a questi tavoli siano delegati, oltre a quelli esperti della fiscalità del settore privato anche esperti di quella del settore pubblico ed in particolare di quello sanitario.
In questi tavoli sarà necessario prender atto che, negli ultimi anni la sanità pubblica si è trovata spesso in una situazione di conflittualità con l'amministrazione finanziaria principalmente , sia in materia di Ires che di Irap. Ebbene sarà opportuno che i tecnici che siederanno ai tavoli studino le sentenze della Cassazione riguardante il settore ed anche le controversie ancora in corso che non sono ancora approdate al giudizio della Corte suprema per evitare di ripartire col piede sbagliato.
In materia di Ires si può portare l'esempio dell'aliquota ridotta in cui l'amministrazione finanziaria continua a interpretare in modo restrittivo una disposizione legislativa del 1973, il Dpr 601/73, che contiene una terminologia obsoleta con riferimento alle strutture che formano il quadro della sanità pubblica; a parere di chi scrive è arrivato il momento di far chiarezza ed eliminare dalla terminologia legislativa la dizione "enti ospedalieri" che fa riferimento a un assetto giuridico esistente fino al 1978 e poi completamente scomparso e sostituito da altri soggetti
Si dovrebbe finalmente prendere atto che, ormai da molti anni, i soggetti giuridici che compongono il quadro è formato da Asl, Ao (spesso universitarie), Istituti di ricerca e cura a carattere scientifico. Di conseguenza, prendendo atto che il mancato aggiornamento ha provocato un contenzioso infinito, ancora in atto presso la Corte di Cassazione, con costi rilevanti a carico del sistema Paese in quanto colpiscono sia le amministrazioni della sanità pubblica sia l'Amministrazione finanziaria.
Rimandiamo in proposito al servizio pubblicato il 6 maggio 2022 "La riduzione dell’aliquota Ires nelle Asl" .
Altri due esempi si possono fare in materia di Irap.
Alcune norme sono ambigue e si prestano a differenti interpretazioni.
In questa situazione, che risale all’entrata in vigore della legge, il legislatore ( traduzione: i Governi di vario colore) non ha mai ritenuto di riformulare gli articoli che presentano dubbi e l'Amministrazione finanziaria li ha sempre interpretati in maniera favorevole all'Erario, accentuando in questo modo la discriminazione fra la sanità pubblica e quella privata, peraltro esistente in partenza per la diversa composizione dell’imponibile e per la marcata differenza di aliquota.
Il primo esempio riguarda la deducibilità dei contributi Inail per le aziende sanitarie, che operano con il metodo retributivo, e che la Cassazione già da molti anni aveva riconosciuto legittima; ebbene l'Amministrazione finanziaria, anziché prender atto di questa posizione, ha suggerito recentemente al Legislatore una norma abrogativa di questa possibilità (v. "La cancellazione della deduzione dei contribuiti Inail dalla base imponibile per le Aziende del Ssn" ).
Altro esempio è quello di come devono essere considerate le retribuzioni soggette all'imposta.
Il legislatore non ha mai stabilito se le retribuzioni "erogate" (unico aggettivo utilizzato) devono essere assunte al lordo o al netto dei contributi a carico dei lavoratori.
Ebbene, l'Amministrazione finanziaria ha sempre interpretato, anche nelle istruzioni al modello di denuncia, questa incertezza stabilendo che devono essere assunte al lordo e non al netto, cosa che comporta un maggior costo dell'imposta di circa il 10%. In proposito si rinvia al servizio "La dichiarazione Irap delle aziende del Ssn" .
Nei tavoli tecnici che dovranno elaborare gli articoli delegati siederanno gli esperti che rappresentano interessi legittimi nel nostro Paese; saranno sicuramente rappresentati gli interessi delle imprese, dei professionisti e dei lavoratori autonomi in generale, dei lavoratori dipendenti e dei pensionati. Ma chi rappresenterà gli interessi della sanità pubblica, che peraltro riguardano tutti indistintamente i cittadini del nostro Paese?
Vogliamo finalmente capire che uno dei modi di attuare il diritto alla salute dei cittadini è quello di non gravare il settore della sanità pubblica da gravami fiscali impropri e incompatibili con la crisi attuale del settore? Non si può pensare, come si fa spesso per giustificare il disinteresse, che siano ininfluenti sull'andamento di questo settore le imposte che lo gravano, considerando che comunque saranno coperti dai finanziamenti del Ssn. Purtroppo non è così: i finanziamenti sono sempre più scarsi, non proporzionati all’aumento dei costi, e non consentono alle aziende di adeguare né le proprie attrezzature, né i propri organici , nonostante che, come è noto, manchino migliaia e migliaia di medici e di infermieri.