Responsabilità: dalla colpa professionale allo scudo penale il passo è lunghissimo

Passate ma non sopite le polemiche sulla legge di bilancio 2024, da qualche giorno l’attenzione degli addetti ai lavori è sicuramente centrata sulla questione del cosiddetto "scudo penale" per i sanitari,efficacemente riassunta da Claudio Testuzza . Nell’articolo venivano poste tre domande interlocutorie estremamente importanti alle quali è necessario dare risposte nel momento in cui la problematica sarà affrontata in modo sistematico e completo. Tutti gli attori di questo scenario si sono poi detti soddisfatti delle famose sei mozioni approvate l’11 gennaio dalla Camera. Ne hanno parlato un po’ tutti ma credo che pochi abbiano letto interamente tutti gli impegni – e, soprattutto, le premesse - con i quali i deputati hanno indicato al Governo i possibili necessari interventi sul S.s.n. Ad ogni buon conto, ricordo sinteticamente la valenza delle "mozioni" che spesso vengono votate dalle Camere.
Il Parlamento ha, come è noto, competenze legislative esclusive e, tra le altre funzioni, svolge attività di indirizzo e controllo. Nell’ambito di quest’ultima funzione di natura non legislativa rientrano numerosi momenti istituzionali, anche fondamentali, quali il voto di fiducia o di sfiducia ovvero le mozioni, le risoluzioni, gli ordini del giorno nonché interpellanze, interrogazioni, interrogazioni a risposta immediata – il cosiddetto question time - inchieste parlamentari. Si tratta, dunque, di impegni di natura più politica che giuridica e servono ad orientare la successiva attività del Governo secondo le indicazioni, peraltro non vincolanti, fornite dal ramo parlamentare. Quelle di cui parliamo sono, come detto, sei e sono state presentate in pratica da tutto l’arco parlamentare: n. 224 presentata da Faraone per IV (5 impegni), 225 Girelli per il PD (10 impegni), 226 Ricciardi per il M5S (17 impegni), 227 Bonetti per Azione (5 impegni), 229 Zanella per Verdi e Sinistra (8 impegni), 230 Ciancitto per il Centrodestra (6 impegni). Le tematiche sottoposte all’attenzione del Governo sono molte e alcune si possono ritrovare trasversalmente in tutte le mozioni, come i decreti attuativi previsti dalla legge Gelli del 2017 o il funzionamento delle strutture di risk management. Meno ripetute sono la necessità di ulteriori assunzioni, il miglioramento delle condizioni economiche e contrattuali degli operatori sanitari, l'opportunità di introdurre un trattamento economico differenziato per alcuni specializzandi fino a modalità alternative utili a sopperire alla carenza di infermieri e di medici specializzati in alcuni ambiti.
Per giungere alle problematiche in discussione, rileviamo l’interessante proposta di definire in maniera chiara cosa intendere per "colpa grave" e poi, ovviamente, la limitazione della responsabilità penale dell'esercente la professione sanitaria, modificando l'articolo 590-sexies del codice penale; ma anche introducendo, accanto al ricorso alla via giudiziaria, un sistema di risoluzione alternativo delle controversie nonché interventi in relazione alla medicina difensiva.
Riguardo allo scudo di cui si parla, in una sola mozione si legge espressamente di "giungere a una vera depenalizzazione dell’atto medico" mentre, in via generale, si propongono iniziative indistinte sulla responsabilità dei sanitari. A tale ultimo proposito, le mozioni sono alquanto disallineate in relazione ai destinatari degli interventi perché a volte si citano soltanto i medici e altre gli esercenti le professioni sanitarie.
Quello dello scudo legale per i medici e i sanitari coinvolti in eventuali procedure giudiziarie a causa di errori commessi nell’emergenza è una questione che iniziò a essere centrale nel maggio del 2020 in sede di conversione del decreto "Cura Italia" ma non venne fatto nulla fino alla legge 76/2021 i cui artt. 3 e 3-bis hanno introdotto una ipotesi di non punibilità circoscritta inizialmente ai soli vaccinatori seguita poi dalla limitazione della responsabilità penale di tutti gli esercenti una professione sanitaria, nell'ambito della fase emergenziale Covid-19. Le norme di allora avevano carattere congiunturale e il dibattito è ripreso in questi ultimi tempi con la forte e inequivocabile richiesta sindacale di depenalizzazione dell’atto medico sulla quale, tuttavia, incombe quello che concluderà la Commissione istituita con Dm del 26 marzo 2023, presieduta da Adelchi d’Ippolito e composta da una ventina di esperti. Da dichiarazione dello stesso Presidente, sembra che la Commissione terminerà i suoi lavori entro aprile 2024. Dubito, peraltro, che le risultanze che usciranno dalla Commissione possano soddisfare pienamente i diretti interessati perché, anche a livello semantico, si rileva qualche disallineamento: i sindacati parlano esplicitamente di "depenalizzazione dell’atto medico" mentre obiettivo della Commissione è valutare questioni relative "alla colpa professionale medica", che non è esattamente la stessa cosa.
Sarà estremamente complessa la definizione di un documento finale, sia che esso costituisca la base di un atto legislativo che di un documento di natura diversa.
Ritengo tuttavia opportuno segnalare che al momento in cui si tireranno le conclusioni si dovranno fare delle riflessioni di contesto generale e analizzare le determinazioni finali quando – e, soprattutto, se – saranno assunte con alcuni aspetti dell’attuale quadro normativo che potrebbero configgere con quanto deciso o non essere del tutto compatibili. Mi riferisco a:
-la norma prevista dall’art. 55-sexies del d.lgs. 165/2001 che individua come illecito disciplinare l’intervenuta “condanna della pubblica amministrazione al risarcimento del danno derivante dalla violazione, da parte del lavoratore dipendente, degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa”;
-l’art. 49, comma 8, lettera k) del vigente Ccnl dell’Area Sanità, clausola contrattuale complementare alla norma di cui al punto precedente;
-la disciplina dell’istituto contrattuale del patrocinio legale, che è complicata oltre ogni limite (art. 56 del Ccnl in corso di definizione);
-le penalizzazioni previste in tema di coperture assicurative in caso di non completa acquisizione dei crediti Ecm (art. 38-bis della legge 233/2021).
Gli scenari giuridici appena richiamati dovranno forse essere integrati, modificati o, comunque, se ne dovrà tenere conto allorquando si adotteranno nuove disposizioni in tema di responsabilità professionale. Certamente il grado di compatibilità della normativa vigente dipenderà dai contenuti specifici che saranno decisi. Ad esempio, uno temi più caldi – di difficilissima soluzione - è senza dubbio quello della colpa grave che nella vicende in parola e in tutte le altre similari, è difficilissima da concretizzare e spesso si identifica sbrigativamente con qualunque comportamento non conforme ai canoni interpretativi più consueti. In un articolo di Paola Severino del maggio 2020 veniva invocata la creazione di un parametro normativo di definizione della nozione della colpa grave che ne renda certi i confini se non, addirittura, la possibilità di limitare la responsabilità erariale alla sola ipotesi del dolo.
Un’ultima considerazione sulle problematiche della responsabilità si può fare nei confronti della dirigenza Pta, cioè dei dirigenti professionali, tecnici e amministrativi che, naturalmente, non sono destinatari delle mozioni né della gran parte delle osservazioni fatte e non sono formalmente coinvolti in "scudi" di alcun genere. Sul tema generale delle responsabilità è del tutto evidente che i medici e gli infermieri hanno tutte le ragioni del mondo per pretendere una specifica tutela dai rischi giudiziari ma sarebbe corretto aggiungere che non solo i sanitari ma tutti gli addetti della Sanità pubblica - dalle direzioni strategiche al personale amministrativo – sono ormai coinvolti in uno scenario organizzativo che non può essere gestito con le regole ordinarie, peraltro astruse e complicate, a volte al limite della inapplicabilità: basterebbe ricordare la normativa concorsuale, la questione dei "medici a gettone" o il nuovo codice degli appalti. Quello che per un chirurgo o un clinico costituisce il fenomeno della "medicina difensiva" per un direttore del personale, un provveditore o un ingegnere si concretizza nella parallela "amministrazione difensiva", che si concretizza con la cosiddetta "paura della firma". Tuttavia, per costoro – dopo le norme criticatissime adottate nel 2020 in pieno stato di emergenza (artt. 21 e 23 della legge 120/2020) - ci sono recenti novità a cominciare dall’evoluzione che avrà il percorso di revisione del reato di abuso di ufficio. A loro favore, infine, va segnalato che, al contrario dei colleghi delle altre pubbliche amministrazioni, non sono colpiti dalle recenti norme severe e restrittive relative ai tempi di pagamento delle fatture. Infatti, la disposizione legislativa in parola esclude espressamente dal novero delle amministrazioni interessate gli enti del S.s.n. (art. 4-bis, comma 4, della legge 41/2023). Anche la circolare n. 1 del 3.1.2024 del Mef - che disciplina una specifica fattispecie di responsabilità dirigenziale - non ha conseguentemente riflessi sui dirigenti Pta.