Public procurement, le contraddizioni del risparmio a tutti i costi

Nella prassi corrente per public procurement si intendono gli appalti pubblici, ovvero le procedure operative che la Pubblica amministrazione mette in atto per approvvigionarsi di beni, servizi e lavori per fronteggiare le pubbliche esigenze. Il public procurement abbraccia tutta la filiera che va dalla rilevazione dei fabbisogni, all’analisi della domanda fino alla stipula e al successivo monitoraggio del contratto, utilizzando la migliore procedura possibile di approvvigionamento. Il public procurement utilizzato in modo adeguato rappresenta un volano che, oltre a soddisfare le esigenze di beni e servizi di interesse collettivo, dovrebbe favorire l’innovazione tecnologica. A oggi occorre purtroppo rilevare che sempre più tale strumento è utilizzato come mezzo per raggiungere obiettivi di finanza pubblica. Le strategie di approvvigionamento sono sempre più regolate non da leggi di mercato ma da normative di settore. La razionalizzazione della spesa messa in atto dalle ultime normative determina molto spesso tagli lineari che non vanno nella direzione di rendere efficienti i settori produttivi ma pongono sullo stesso piano strutture virtuose e non.

Prima di valutare come il public procurement trova applicazione con il nuovo Codice degli appalti nella diagnostica, occorre parlare di riorganizzazione dei laboratori. Infatti la Finanziaria 2007 (legge 296/2006, articolo 1, comma 796, lettera o) ha previsto che le Regioni dovevano provvedere ad approvare un piano di riorganizzazione della rete delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio, al fine dell’adeguamento degli standard organizzativi e di personale coerenti con i processi di incremento dell’efficienza resi possibili dal ricorso a metodiche automatizzate. Quindi un nuovo approccio, una riprogettazione, appunto la “reingegnerizzazione” dei processi e delle attività dei laboratori per migliorarne l’organizzazione, finalizzata al raggiungimento degli obiettivi e che abbracci il processo nella sua globalità, intervenendo in genere su tutte le sue componenti (flussi operativi, organizzazione, risorse umane, tecnologie) e con la predisposizione di un modello gestionale.

La riorganizzazione dei laboratori deve necessariamente precedere il public procurement in quanto oggi si registra una forte spinta verso l’aggregazione della domanda con la conseguente centralizzazione degli acquisti. Oggi che si va sempre più verso una medicina personalizzata centralizzare senza riorganizzare potrebbe significare standardizzare le metodologie senza tener conto delle singole specifiche esigenze territoriali che possono essere eterogenee dal punto vista delle patologie, della composizione del territorio, dell’organizzazione con la presenza o meno di personale adeguato per numero e tipologia di professionalità e del livello di automazione e di informatizzazione presente. In tale ottica occorre superare le procedure tradizionali di public procurement che spesso si fondano sul presupposto di identificare il più possibile le specifiche tecniche dei prodotti da acquisire che però non risultano coerenti con i potenziali progressi tecnologici che il mercato può offrire. Le metodologie utilizzate dovrebbero prevedere, a fronte della richiesta di requisiti tecnici minimi, verificati come presenti sul mercato, l’indicazione di requisiti di performance che stimolino il mercato a ricercare soluzioni ancora più sofisticate per ottenere i risultati richiesti in condizioni competitive. Tutto ciò potrebbe colmare quelle asimmetrie informative che si riscontrano tra le Stazioni appaltanti e il mercato. Occorre sottolineare che per sopperire a queste asimmetrie informative la direttiva 24/2014 e il nuovo Codice hanno previsto le consultazioni preliminari di mercato al fine di predisporre un capitolato tecnico che possa trovare il consenso del mercato e degli utilizzatori. Inoltre, con l’entrata in vigore del nuovo Codice degli appalti, i criteri di aggiudicazione subiscono alcune positive novità che recepiscono la volontà del legislatore europeo secondo il quale l’aggiudicazione della procedura attraverso l’utilizzo del criterio del prezzo più basso, anche se non è del tutto escluso, risulta fortemente ridimensionato rispetto all’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa nella sua nuova declinazione. La novità del Dlgs 50/2016 è che il criterio del prezzo più basso, a differenza del precedente nel quale rappresentava uno dei due criteri di aggiudicazione, può essere utilizzato solo in determinati specifici casi, ma l’amministrazione procedente deve motivare la scelta. Il Codice relega il criterio del prezzo più basso, nel caso di appalti sotto soglia, a forniture con caratteristiche standardizzate o ripetitive, ma con l’esclusione per quelle di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo. Accanto al prezzo viene introdotto il concetto di costo/efficacia riferito all’intero ciclo di vita del prodotto che, nel caso della diagnostica può rappresentare un elemento determinante nella valutazione delle offerte.